Un orientamento derivante dall’applicazione del principio «chi inquina paga» applicato sulle istruttorie e controlli ambientali ed al gettito di tasse/tariffe con finalità ambientale
Un aspetto dell’attuale confronto sui temi del finanziamento delle Agenzie per la protezione dell’ambiente, che si affianca e si integra alle riflessioni sulla identificazione dei «Livelli essenziali di tutela ambientale» (Leta), è quello della compartecipazione delle Agenzie alle entrate pubbliche derivanti dall’applicazione del principio «chi inquina paga» applicato sulle istruttorie e controlli ambientali ed al gettito di tasse/tariffe con finalità ambientale.
Il principio «chi inquina paga» è un principio generale che tende ad attribuire i costi necessari per prevenire, ridurre o rimuovere le cause d’inquinamento direttamente in capo ai soggetti responsabili dell’inquinamento o del rischio dello stesso.
Tale principio, enunciato nel Trattato istitutivo della Comunità europea, è uno dei principi cardine delle strategie europee di protezione ambientale dichiarati nei vari Programmi d’Azione comunitari per l’ambiente e, in particolare, nel VI Programma e si pone in coerenza il principio della condivisione delle responsabilità.
Un altro dei capisaldi delle strategie comunitarie, che tende al coinvolgimento di tutti gli attori sociali (pubbliche amministrazioni, imprese pubbliche e private, singoli cittadini e consumatori) nel mutamento dei modelli e dei processi economici necessario a promuovere uno sviluppo sostenibile.
Il principio «chi inquina paga» trova concreta applicazione con valenze diverse: da quelle repressivo-punitive (vedi responsabilità in materia prevenzione e riparazione del danno ambientale), a quelle fiscali e di intervento economico (vedi tasse e tributi ambientali; incentivi e disincentivi fiscali), per finire, infine, a quelle di contribuzione alle spese necessarie per la garanzia di attività e servizi che la pubblica amministrazione rende sia nell’interesse pubblico, sia in quello degli operatori. E in tale accezione il principio è stato declinato in molte norme di livello comunitario e nazionale che hanno stabilito che le spese sostenute dalla Pubblica Amministrazione per l’istruttoria delle domande di autorizzazione e per i successivi controlli sulle attività/impianti, devono essere posti a carico dei gestori in misura predeterminata e pubblica, nonché commisurata ai costi effettivi sostenuti dalla Pubblica amministrazione.
Si tratta, in sostanza, di una via di reperimento di risorse per lo svolgimento di attività amministrative e tecniche di competenza delle PA, in cui in larga parte risultano coinvolte le Agenzie ambientali. Esse, infatti, intervengono sia con funzioni di supporto istruttorio e valutazione tecnica, a favore del ministero dell’Aambiente, di Regioni ed enti locali competenti al rilascio di atti autorizzativi, sia in fase di controllo sul rispetto della normativa ambientale e delle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni.
Per questo, dal punto di vista delle Agenzie ambientali, è apparso da sempre indispensabile che le entrate pubbliche derivanti dal principio «chi inquina paga» venissero considerate (direttamente o attraverso flussi di compartecipazione alle entrate di altri enti) tra le componenti fondamentali del finanziamento delle proprie attività di controllo e supporto tecnico.
Tale possibilità, in effetti, almeno in parte, si è concretizzata ed ha dimostrato di poter contribuire a migliorare il quadro del finanziamento delle attività agenziali, pur non avendo raggiunto i livelli che ci si potevano attendere.
In primo luogo, il principio dell’onerosità delle istruttorie e dei controlli è stato soltanto parzialmente recepito in norme nazionali e regionali, pur essendo da tempo sancito con portata «programmatica» nelle Leggi comunitarie che delegano il Governo a recepire direttive europee.
Ad oggi, vari settori normativi nazionali ambientali permangono non coperti dal principio, con gravi problematiche di legittimità di leggi regionali che hanno tentato invece di estenderlo a procedimenti di competenza regionale/locale. Ma ulteriori problemi si riscontrano sul fronte dell’applicazione del principio, anche laddove previsto dalle norme: in particolare, si sono avute lentezze sul fronte dell’adozione dei tariffari sia a livello nazionale sia a livello regionale.
Altre problematiche si sono registrate nelle modalità di applicazione e di incasso degli oneri, nonché nelle modalità di ripartizione delle entrate tra gli enti che effettivamente svolgono le istruttorie ed i controlli e nella stima e correlazione dei flussi di tali entrate rispetto alle attività delle Agenzie. Si ricorda infatti che spetterebbe alla normativa regolamentare la definizione delle eventuali assegnazioni dirette delle risorse alle Arpa o della misura della compartecipazione alle entrate percepite dall’ente competente al rilascio dell’autorizzazione/responsabile del controllo. Per tutti questi motivi, l’attuale stato di applicazione dei meccanismi di compartecipazione alle entrate, derivanti dal principio dell’onerosità delle istruttorie e dei controlli, insieme a quelli affini delle compartecipazioni delle Agenzie al gettito di tasse ambientali o di tariffe per servizi ambientali (previsto dalla L. 61/94 in particolare per le tariffe per il servizio idrico integrato e per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, ma rimasto, di fatto, inattuato), risulta assai scarso. Esso presenta spesso problematiche nelle relazioni con gli enti di amministrazione attiva, che percepiscono le entrate.
In mancanza di valutazioni omogenee a livello nazionale/regionale e al di fuori di una regolamentazione chiara dei flussi di risorse, le Agenzie ambientali hanno difficoltà a «trattare» con i singoli enti competenti ai fini della determinazione delle quote di compartecipazione. Del resto, la stessa determinazione dei costi delle attività e dei servizi erogati dalle Agenzie rappresenta, ancora oggi, un aspetto problematico su cui molto resta da fare, sia per la determinazione oggettiva dei costi diretti ed indiretti da riportare sulle tariffe, sia per definire i processi attraverso i quali tale tariffa è poi effettivamente erogata all’Agenzia.
Tuttavia, appare sempre più evidente lo scollamento tra la crescita della domanda di controllo e di prestazioni delle Agenzie formulata dagli enti di amministrazione attiva e dalla società e la congruità del finanziamento: ancora oggi, la garanzia delle prestazioni dipende da bilanci legati solo a parametri storicizzati e tendenzialmente non in grado di tener conto delle dinamiche salariali ed inflattive reali, delle necessità di aggiornamento tecnico delle strumentazioni, nonché di aggiornamento professionale degli operatori, a fronte di una complessità tecnico-analitica crescente, determinata dallo sviluppo tecnologico e dalle sue ricadute sull’ambiente.
Su questi temi si è da tempo innestato il lavoro di approfondimento di Onog, l’Osservatorio Nazionale sull’organizzazione e sulla gestione delle Arpa-Appa. In continuità con una precedente fase di ricerca prodotta nel 2004 su coordinamento di Arpat, Onog ha dato avvio, di recente, sempre sotto la responsabilità del coordinamento generale dell’Agenzia toscana e con la partecipazione di Arpa Emilia Romagna e Arpa Campania, ad un nuovo progetto di approfondimento sul tema delle «Compartecipazioni e Tariffe» per il finanziamento delle Agenzie per la protezione dell’ambiente che si svilupperà di qui al 2008. Il progetto ha come obiettivo la messa a disposizione di un quadro aggiornato del «come» il principio dell’onerosità delle istruttorie e dei controlli sia stato reso operativo e di un’analisi dei modelli di compartecipazione delle Agenzie al gettito di forme di fiscalità ambientale/tariffe per servizi ambientali nei pochi casi resi effettivi (v. tassa per il conferimento dei rifiuti solidi in discarica ex L. 549/95). Seguirà poi l’analisi di alcuni processi significativi per le Agenzie, in modo da offrire un quadro esemplificativo della situazione attuale e del grado di copertura delle spese delle agenzie per l’erogazione delle attività. Ne conseguirà l’individuazione di criticità e possibili punti di forza, la valutazione dei fabbisogni e la formulazione di proposte di omogeneizzazione tra settori normativi e tra diverse realtà regionali.
Naturalmente, i temi trattati saranno considerati nell’ambito delle più ampie problematiche dell’assetto dei finanziamenti delle Agenzie. Il gruppo di progetto, in collaborazione con le Agenzie coordinatrici dei paralleli progetti Onog sull’individuazione e dimensionamento dei Leta e sull’analisi dei costi delle attività istituzionali, avrà anche come obiettivo quello di rendere evidente il possibile ruolo delle compartecipazioni nell’ambito dei sistemi di finanziamento, in modo tale che ne rappresentino una quota definita, certa, continuativa e rapportata alle effettive esigenze delle Agenzie rispetto alle attività da svolgere e comunque erogate. Le previsioni contenute nella PdL n. 1561 (Realacci- Franceschini) «Istituzione del Sistema nazionale delle agenzie ambientali e dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente e per il territorio» potrebbero rappresentare l’occasione per una riconsiderazione del ruolo delle compartecipazioni nel novero delle voci dell’assetto dei finanziamenti per le Agenzie ambientali, secondo principi di equità e ripartizione della spesa per la prevenzione e il controllo ambientale.
(Fonte Arpat)
(10 Settembre 2007)
